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监理人安全监理责任风险的原因

日期:2009年8月5日 11:23

  安全监理责任风险的原因是多方面的。在我国现阶段,监理人安全监理责任风险的原因有以下几方面:

  一、建设施工现状的严峻性

  ⑴“政绩工程”一些政府建设领导人,为了“政绩”在招投标中缩短正常工期,在施工中压缩合同工期,一味讲求“进度”,低价招标实际上取消或压缩安全措施费用。

  ⑵“低价招标、低价中标”。施工单位为了获得项目,采取低价投标,中标后为了获得利润,便缩减各种费用支出,安全生产措施费形同虚设,该设置的安全防护不设置,该实施的安全措施取消。

  ⑶“戴帽”投标,违法分包。大量不具备相应资质的施工单位为取得项目,挂靠有较高资质的施工单位,而自身安全管理能力不足,而受挂单位不严格管理。另外一个项目被多次分包肢解发包给不具备资质的队伍施工的情况也极普遍。

  ⑷个别政府安全生产监督机构及安全监督员,有法不依,执法不严,对安全生产缺乏有效的监督管理。

  由于建设施工现状的严峻性是监理人安全监理责任风险的严重的外部原因。

  二、监理人能力与责任,责任与权利的不对称性

  能力与责任

  无论《建筑法》、《监理规范》及设立监理制度的初衷,及国际非的克条款,监理人的任务仅是咨询,仅是三大目标(投资、质量、进度),都是对工程实体的确认和控制,均未要求监理人具有安全监理能力。根据《立法法》下位法应服从上位法,部门规章要服从相关法律,《建筑法》未要求监理人具有的能力,《条例》却要求,这不得不说是一个遗憾。监理人的来源无非是个专业的技术管理人员,而安全监理应该是一门专门的管理科学,若要监理人承担安全监理,实无此能力(包括总监)。若要监理人承担安全监理,首先应在企业人员资质中规定,增加专门的安全工程师,但在监理的项目中增加安全工程师,需增加相应的费用,谁来买单?建设单位从心底是不愿意买单的,因为建设单位只愿意承担购买合格的建筑商品的费用,至于建筑商品在生产过程中如何保证生产人员的安全,那是生产者的事。何况在现阶段无序竞争的状态下,监理费率在80年代最低收费标准都大打折扣的情况下,业主增加安全监理费也是虚假的,监理人又有何能力承担安全监理责任。因而责任而风险就是必然的。

  责任与权利

  监理人的权力是来自业主,是业主根据监理合同赋予的。实际上大多数情况下业主仅将质量确认权赋予了监理。有人说《条例》赋予监理安全监理的权力,不《条例》只是赋予监理人安全监理责任,监理人并不是“城管”,并无执法主体资格,并无惩罚、约束对方的任何权力,何况监理人的委托人——业主都没有安全执法、惩罚违规施工单位的权力,而被委托人又哪来的权力呢?在安全监理过程中,监理人唯一可做的无非是通知。但是一纸“监理通知”在施工单位野蛮施工和利欲面前又能起什么作用呢?要求停工,不要忘了要先征得业主同意,如果业主不同意停工呢?所以责任和权力应是对等的。没有权力要求责任,那么责任风险是可想而知的。

  以上构成责任风险的内部原因

  三、责任判定自由裁量的扩大化构成了安全监理责任风险的法律原因。这包括:

  ⑴、对“措施”和“方案”是作程序性审查,还是技术性审查,监理人对审查承担什么责任。

  ⑵发现安全隐患施工方拒不整改要及时向有关主管部门报告。哪些安全隐患需上报?怎样才算及时?例如建设工地发现有工人不戴安全帽,并拒不整改,这样的事报不报告?如不报告,“安全无小事”,万一出了安全事故,监理人承不承担责任?另外,若施工单位同意整改,则不报告,如在整改中发生安全事故,又如何认责?

  ⑶《建筑法》69条只规定了两种情况下监理人要承担刑事责任。一是“与建设单位和施工单位串通弄虚作假”;二是“降低工程质量标准的”。《刑法》137条监理人应承担刑事责任的情况是“违反国家规定降低工程质量标准造成重大安全事故的”。两法均只是对因监理人因有意降低工程质量标准造成重大安全事故的才追究刑事责任。虽然这里的工程是指正式工程,即最终产品工程,并不是指临时工程。如脚手架、基坑防护等。临时工程是施工方为完成产品所采取的措施,监理人不对临时工程承担法律责任。但在《条例》第五十七条却要监理人对临时工程“未审查、未要求、未报告”,按照《刑法》追究刑事责任,而《刑法》上并不认可这一条。《条例》要将监理人按照《刑法》不认为是罪的罪来定罪。

  以上情况将导致监理人的安全监理责任的判定自由裁量权无限扩大,于是将造成任何一个建设工地只要出现了安全事故,均可直接首先判定监理有责任,于是工地一出现安全事故,监理人就承担行政和法律责任的事就不奇怪了。对监理人极端不公正的责任判定自由裁量权将是监理人最大最致命的风险。

  摘自《建设工程教育网》

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